项目专项债的特点和法律审查要点

项目专项债的特点和法律审查要点

文/王思忆尚宣佑

2018年，央行发布金融统计数据，调整了社会融资规模统计口径，将地方政府专项债券纳入社会融资规模。这表明了未来地方政府专项债还会在发行方式、定价等方面进行更多的完善，以促进地方政府专项债券更加市场化地发展。

一、地方政府专项债券概念

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，在国际上常被称为“收益债”、“市政债”、“利率债”。

地方政府专项债券与地方政府一般债券相对应，其与地方政府一般债券的主要区别在于：（1）债券所指向的融资项目是否具有一定收益。一般债券是为没有收益的公益性项目融资，专项债券则为有一定收益的公益性项目筹资；（2）债券本息的主要偿还来源不同。一般债券以一般公共预算收入作为主要偿还来源且不对应具体项目，而专项债券则由政府性基金收入或专项收入作为偿还来源，即融资项目本身的现金流收入具有覆盖专项债券还本付息的能力。

相较于企业债券，地方政府专项债券由财政部主导，以地方政府为债券发行主体；发行额度由国务院和财政部确定，发债规模受到一定的限制。

地方政府专项债可以分为一般专项债与项目收益专项债。一般专项债融资所支持的行业非常广泛，涵盖地方政府在交通运输、保障性住房、生态环保、乡村建设、科教文卫等领域的投入。项目收益专项债所筹集资金目前主要用于土地储备、收费公路、棚户区改造、轨道交通、高等学校等领域。目前来看，一般专项债中交通运输的融资占比较高，项目收益债中土地储备专项融资占比最高。

二、从一般专项债到项目收益专项债

（一）2015年，财政部出台《地方政府专项债券管理暂行办法》（财库[2015]83号），在此以后，地方政府专项债券的管理制度不断完善，地方政府专项债券的发行规模直线上升。根据专项债券管理办法，项目收益专项债券专款专用，有明确的资金用途，项目收入是偿债资金的来源，并设置了资金周转条款。当项目对应的专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行对应或者相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

（二）2017年，财政部出台《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号文），该文从实践出发，先后推出土地储备专项债券、棚户区改造专项债券、收费公路专项债券。

土储专项债中所指的土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

棚改专项债中所指的棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。

收费公路专项债中所指的政府收费公路，是指根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等。

（三）2018年，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），该文细化并完善了专项债的发行和管理工作，在政策上鼓励专项债的发行并释放信号：未来专项债的发行将不断放量。

专项债的供需量有限，但供给规模将持续增长，如棚改债，国务院常务会议明确“2018~2020年将再改造各类棚户区1500万套”，可见，将来我国棚户区改造处于攻坚阶段。2017年我国完成棚户区改造609万套，消耗资金1.84万亿元，以此估计，未来棚户区改造的资金需求将超过4万亿元。

三、项目收益专项债券合法合规性审查要点

发行地方政府项目收益专项债应当由第三方专业机构出具财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。法律意见书应从实体合法合规性和程序的合法合规两方面出具法律意见，并根据项目收益专项债的特点，从主体合法性、项目合法性、募集资金用途合理性进行法律审核和风险控制，具体审核要点如下：

（一）主体合法性。地方政府专项债权的发行主体是省级人民政府，但专项债的实际使用、偿还主体为地方人民政府，且按照市场化原则自发自还。单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。实践中，省级政府名义发行的专项债权为地方各级政府发行的集合债券。

（二）项目合法性。项目合法性主要审查项目实施主体和项目审批流程的合法性，包括实施主体是否具备相应资格、具体项目是否取得相关批复文件等。例如，土储债的实施单位土地储备机构要求纳入自然资源部名录，土储债对应项目应纳入年度土地出让、储备和做地计划，还例如棚改债的棚改项目应列入省级棚改计划等。实践中，应对单个项目分别核查，分别出具法律审核意见。

（三）募集资金用途合理性。此处重点审查债券对应项目所需资金的合理性和真实性，主要核查是否明显存在不满足募集需求的情况，包括重复募集、超申报项目募集、项目阶段与募集资金用途不匹配等。根据专项债募集资金专款专用的要求，需对募集资金用途的合理性进行审查，并与会计师事务所联合加强风控控制。

综上，地方政府专项债未来将成为政府进行融资的重要方式。

作者：王思忆律师，合伙人，PPP工作室主任
尚宣佑律师助理，PPP工作室