国有（集体）土地房屋征迁涉诉问题研究
文/贾为中 赵文骋 高丽敏 苑瑾瑶
随着城市化的加速，大量国有（集体）土地上房屋被征收为国有。现行法律法规对土地征收程序规范性不强且各地实践差异较大，导致了大量土地征收类行政纠纷。土地征收不同于一般的行政行为，涉及多级政府多个部门的多个行政行为，包括土地调查登记、征地审批、征地补偿安置方案等一系列行政行为，哪些行为可诉、哪些行为不可诉，如何进行法律救济，都是实践中的棘手问题。笔者从当下的司法实践出发，对征收的不同阶段进行梳理和分析。
一、关于房屋征收与补偿决定及相关行为的可诉性问题
（一）关于征收与补偿及相关行为的可诉性问题
1. 房屋征收与补偿决定属于可诉的行政行为
房屋征收决定（简称征收决定），是指人民政府为了公共利益需要，依照法律程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的征收决定。
房屋征收补偿决定（简称补偿决定），是指国家为了公共利益的需要，在依法征收公民、法人或者其他组织房屋过程中，如房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内没有达成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府，由市、县级人民政府依照有关规定、征收补偿方案确定的价格作出的征收补偿决定。
《行政诉讼法》第十二条第一款规定，涉及人身权、财产权的行政行为属于行政诉讼的受案范围。上述两种决定直接关系到被征收人及其利害关系人的房屋所有权和土地使用权等财产权利，故属于可诉的行政行为。
2. 征收公告的可诉性问题
《国有土地上房屋与征收补偿条例》（简称征收条例）第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出征收决定后应当及时公告。 此条规定中的“公告”性质在实践中存在较大的争议。有人认为，“公告”具体规定了征收人、被征收人、有关部门及其他利害关系人等相关权利义务，产生了法律效果，故属于可诉的行政行为；有人认为，“公告”是将征收决定规定的征收事项内容予以公示，对当事人没有实质性影响，故不具有可诉讼性。
笔者认为公告在不改变征收与补偿决定的实质性内容的情况下，公告相当于告知。征收中的公告一方面保证行政机关履行职能的公正公开透明，及时启动各方对公权力进行监督，另一方面能够让当事人提前合理安排各项事项，保障当事人的合法权利不被侵犯。综上，征收中的公告对被征收人有重大意义，对被征收人行使权利有着实质性影响，因此公告具有可诉性。
（二）征地补偿方案先裁决后诉讼
根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”
根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。
根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据上述行政法规和司法解释规定，被征收人不服征地补偿标准，可先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。[（2018）皖行终689号 ]
（三）征收补偿协议的可诉性问题
1. 国有土地上房屋征收补偿协议可诉性分析
《征收条例》和相关的解释均未明确规定房屋征收补偿协议的性质，也没有明确协议产生的纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷。
笔者认为，房屋征收补偿协议属于行政合同。行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项协商一致达成的协议。具有如下特征：一是合同当事人一方为行政主体；二是合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性；三是合同内容还适用民事法律以外的规则。签订房屋征收补偿协议的目的是为了公共利益的需要。签订过程中，市、县政府有权单方面作出征收决定。协议的补偿范围、补偿标准等适用《征收条例》及相关的行政法规的规则。上述特征显示征收补偿协议属于行政合同。
但是，土地、房屋等征收征用补偿协议又具有双重属性。公法特征上文已经论述，在履行过程中行政机关具有行政优益性；在私法特征上，行政协议在行政主体与公民、法人或其他组织双方意思表示一致的基础上签订。诉行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，参照民事诉讼时效；诉行政机关违法变更、解除行政协议的，适用行政诉讼时效。在适用行政法律规范的同时，均可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制规定的民事法律规范。
根据《征收条例》第二十五条之规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项，订立补偿协议。根据条例第五条之规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条之规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。
2. 集体土地上房屋征收补偿协议可诉性分析
因没有全国统一的《集体土地房屋征收与补偿条例》加以规范，因此相对于国有土地征收来说没有具体明确的行政诉讼被告。集体土地征收补偿协议的性质为行政协议，当事人对已达成的征收补偿协议不服的，可以提起行政复议或行政诉讼。实践中，签订集体土地房屋征收补偿协议的主体往往不是行政机关，而是开发商，在此情况下，如何确定行政诉讼主体，是应当解决的首要问题。《土地管理法》第四十六条第一款的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据《土地管理法实施条例》第二十五条，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。
根据《土地管理法》第四十七条和《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，县（市）、区人民政府是征收土地的组织实施主体，对被征地的农村集体经济组织成员予以补偿是县（市）、区人民政府的法定职责。即使集体土地征收补偿协议由开发商签订，但是无法改变该补偿协议系行政协议的性质，开发商的行为相当于经过县（市）、区人民政府的授权或者委托，县（市）、区人民政府对征收行为负责。当事人对县（市）、区人民政府不依法履行征地补偿的法定职责的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
（四） 强制征迁行为的可诉性问题
1. 责令交出土地决定属于可诉的行政行为
《土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被征地村民在征地补偿、安置方案规定的期限内腾出土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以责令被征地村民交出土地。土地行政主管部门的责令交出土地决定，对当事人的权利义务造成了实质影响，属于可诉的行政行为，当事人对责令交出土地决定不服的，可以提起行政复议或者行政诉讼。
2. 强制拆除行为的可诉性问题
（1）行政机关实施的强制拆除属于可诉的行政行为
在土地征收拆迁中当事人的房屋被行政机关或者行政机关委托的施工单位强制拆除，是否属于可诉的行政行为？根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”因此，当事人对行政机关实施的强制拆除行为不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，并要求赔偿损失。
（2）行政机关依据法院裁定实施的强制拆除行为不可诉但有例外情形
《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定，“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”根据上述规定，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院依法作出准予执行的裁定后，行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除房屋行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果当事人能够提供证据证明行政机关在协助执行强制拆除房屋时，扩大了范围或违法采取措施造成其损害，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
行政机关申请法院强制执行，实践中，当事人如果认为行政机关的申请不合法，目前有两种救济途径：一是申请人民法院强制执行的非诉审查程序中提出异议；二是对人民法院强制执行提出申诉。当事人如果认为人民法院违法受理和审查行政机关强制执行的申请并裁定执行的，可以向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉案件进行审查并根据情况作出处理。[（2017）最高法行申2885号]
（五）程序性行政行为的一般不可诉但有例外情形
程序性行政行为，是指行政主体依据法律的规定，在行政程序开始或者进行过程中，行使行政职权过程中一系列补充性、辅助型措施的总称。根据《征收条例》，征收过程中的程序性行为包括拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证、征求对拟定征收补偿方案意见、公布征收补偿方案、听证等。根据我国理论界与实践操作，一般情况下，程序性行政行为不纳入行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。
特殊情况下，如果行政机关作出的告知、通知行为事实上对公民、法人或者其他组织造成了确定的不利影响，该行为不再是程序行为，而是已经终止的、具有确定意义的行政行为。例如《行政许可法》第三十一条规定，行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。行政机关如果在程序中要求申请人提交与行政许可无关的材料，实际上是行政机关滥用职权，可以进行行政诉讼。虽然该规定针对行政许可，但是该原则适用于其他类型的行政案件。综上，程序性行为有下列情况的，法院应当受理：（1）程序性行为可能造成被征收人及其利害关系人实体权利损害的。（2）因不得进入后续程序，使其申请的目的无法实现。（3）行政机关可以进行执行程序。（4）法律、法规规定的其他情形。
二、行政诉讼当事人
（一）行政诉讼的原告
征收是将国有土地上某一区域公民、法人或者其他组织的房屋所有权及土地使用权收归国有。根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具有利害关系具体表现为，行政行为赋予、增加、减少、消灭了原告的某些权力或者义务，或使原告申请或请求不能实现或者只能部分实现。
根据该规定，行政诉讼的原告为行政相对人或者与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。因此，该区域内房屋的所有权人均与该决定之间具有利害关系，可以作为原告提起行政诉讼。
同时，在侵害相邻他人的采光通风通行排水等权利的，相邻权人有利害关系，享有原告资格；侵害集体土地的行政行为，土地使用权人有利害关系，可以以自己的名义起诉。
（二）行政诉讼的被告
1. 国有土地上征收案件适格被告的问题
《征收条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。实践中，征收决定大多数是由市、县人民政府做出，对征收决定不服的，以做出征收决定的市、县政府作为被告；有一些由政府内部机构或临时组建的部门以自己的名义或以政府的名义做出，在此种情况下，应当以授权该机构或组建该部门的政府作为被告。
根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第二十五条之规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。
2. 集体土地上征收案件适格被告的问题
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案依法批准后，由被征收土地所在市、县人民政府组织实施。依据此规定，市、县政府是征收土地的组织实施机关，市、县政府对实施征收的行为承担责任。对集体土地征收行为不服的，以组织实施的市、县政府作为被告。
三、行政诉讼的管辖问题
（一）级别管辖问题
根据《行政诉讼法》第十五条之规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。依据此条款，县级以上地方人民政府作为被告的，应当由中级人民法院审理；若被告非市、县人民政府，而是政府的职能部门，由基层法院审理。
（二）地域管辖的问题
征收决定、补偿决定、房屋征收补偿协议、强制征迁等行为均是对被征收人及其利害关系人的房屋、土地权属等问题做出的。据此，被征收人及其利害关系人对上述行为不服提起诉讼的，属因不动产提起的行政诉讼，根据行政诉讼法的规定，由被征收房屋所在地的人民法院管辖。
申请行政机关信息公开，或者不服房屋登记机构注销房产证、收缴房产证，虽然上述行为与房地产权属有一定的关联，但不直接影响房地产的权属，被征收人及其利害关系人不服上述行为的，由作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经过复议，复议机关改变原行政行为的，可以由复议机关所在地人民法院管辖。
作者：贾为中 律师，高级合伙人，民商疑难案件工作室
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