因政府原因动工延迟造成土地闲置满两年的，政府无权收回土地使用权
文/唐青林 李元元 (北京云亭律师事务所)
导读：《城市房地产管理法》第二十六条规定“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的”，政府不可无偿收回土地使用权。《闲置土地处置办法》第八条就“政府、政府有关部门的行为”的具体情形进行了列举说明。在地价飞涨的行情下，前述条款的具体适用直接影响到对政府权力的限制程度。何种情况属于开发商持地观望？何种情况属于政府原因造成的动工延迟？事实认定的差异产生的结果相差千里。本文通过最高法院的一则经典案例分享司法经验，同时在延伸阅读部分对最高法院、各地高院的典型案例作出总结。
裁判要旨
一、《国有土地使用权出让合同》约定“三通一平”费用由土地使用权人负担，作为土地出让方的政府机关仍负有协助促成三通一平的义务。因高速公路封闭造成土地使用权人无法开工建设，属于因政府原因造成的动工延迟，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。
二、因相关地块未出台明确的规划指标，拟定的规划设计方案未获得审批通过，土地使用权人无法开工建设，属于因政府原因造成的动工延迟，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。
案情简介
一、1993年2月25日，香泉公司与陵水县国土局签订《国有土地使用权出让合同》及附件，约定香泉公司以210万元受让陵水县光坡镇香水湾892亩国有土地使用权，作为旅游度假和房地产开发项目用地。
二、1993年5月1日，香泉公司取得相关土地《国有土地使用证》。此后，香泉公司取得《建设用地规划许可证》，但规划职能部门没有提供该地的控制性详细规划。为此，香泉公司向陵水县政府、国土局等有关部门提出申请和报送规划方案，但因该地整体规划2005年之前一直没有确定，故未得到批复。
三、除无法用于开发建设的50亩配套沙滩地外，其余土地均于1994年被修至陵水县的高速公路所封闭，工程车辆无法到达。为此，陵水县政府于1994年向海南省高速公路公司发出《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，但未取得答复。2005年10月31日，陵水县政府就高速公路开口一事向海南省交通厅打报告，海南省交通厅于2005年11月21日复函同意。
四、至2005年8月8日，香泉公司未对相关土地开发建设，陵水县政府作出《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的决定》。因未按法定程序举行听证会，陵水县政府撤销该决定。
五、2006年6月16日，陵水县政府重新作出无偿收回相关土地的决定。香泉公司不服，向海南省人民政府申请行政复议，省政府撤销该决定，要求陵水县政府按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设。
六、2007年5月24日，陵水县政府作出《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。香泉公司不服向海南省人民政府申请行政复议，省政府维持该决定。
七、香泉公司不服，向海南中院提起行政诉讼，请求判令撤销陵水县政府收回土地决定。一审海南中院认为土地闲置原因在于政府，判决撤销陵水县政府决定。陵水县政府不服，提起上诉。二审海南高院认为土地闲置原因在于香泉公司，撤销一审判决，维持陵水县政府决定。
八、香泉公司不服，向最高法院申请再审。最高法院认为土地闲置原因在于陵水县政府，撤销二审判决，撤销陵水县政府决定。
裁判要点
本案的争议焦点在于争议地块未能在规定期限内开发，是否系香泉公司自身原因所致。对此，两审法院和再审最高法院均对自己的裁判进行了充分的论证。
海南中院一审认为原因在陵水县政府，理由如下：
1. 案涉项目在东线高速公路旁，东线高速公路建好后道路已封闭，香泉公司无法进行开发建设。因此，香泉公司一直未对该地动工开发造成土地闲置，其责任不在香泉公司。
2. 2006年11月22日，海南省政府做出《行政复议决定书》，认为陵水县政府应当按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设。但陵水县政府未给香泉公司不超过一年的期限进行开发建设，就作出无偿收回土地决定，显然不妥。陵水县政府作为下级人民政府，无权改变上级人民政府的行政复议决定。
海南高院二审认为原因在香泉公司，理由如下：
土地使用权出让合同中约定由香泉公司承担诉争土地的“三通一平”责任，陵水县政府没有义务承担开发土地的道路修建责任。此外，陵水县政府1993年出让本案诉争的土地，出让价格相对低廉，要求出让方承担可能远远超过土地价格的费用去为土地开发商完成“三通一平”的责任，既不合理又不可行。因此，道路封闭造成无法按期动工的原因不在陵水县政府。
最高法院再审认为原因在陵水县政府，理由如下：
1. 本案争议土地可供开发部分均位于东线高速公路西侧的山坡地，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致香泉公司无法进行开发建设。在高速公路之下虽有涵洞通往争议地块，但该涵洞系用于排洪而非车辆通行，更无法通过大型工程车辆。陵水县政府主张香泉公司可以通过高速公路下的涵洞到达开发地块，并以此证明香泉公司对土地闲置负有责任的理由不能成立。
2. 1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，香泉公司对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。
3. 根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》，“三通一平”的费用虽由香泉公司负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。陵水县政府作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。
4. 土地的开发建设必须得到规划职能部门的批准才能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，香泉公司虽多次将其拟定的规划设计方案报请相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。未获得规划审批亦造成香泉公司无法对争议地块进行开发建设。
综上，陵水县政府原因造成争议地块未能在规定期限内开发。
实务经验总结
一、《闲置土地处置办法》第八条就“政府、政府有关部门的行为”的具体情形进行了列举说明，总结如下：1. 土地未交付；2. 土地利用总体规划、城乡规划依法修改；3. 规划和建设条件修改；4. 涉及拆迁等引起的信访事项；5. 军事管制、文物保护。
二、国有土地出让合同未明确约定的情况下，“三通一平”属于行政机关出让土地的随附义务。对于土地受让人无法通过自身努力予以解决的问题，作为对出让土地具有统筹管理职责的地方一级人民政府，应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的前期准备工作提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。土地受让方应积极与政府沟通协调，对无法开工建设的原因进行汇报，请求相关部门协助解决。
三、土地受让方应按照土地出让合同约定用途开发建设，未按照政府批复、合同约定的用途开发建设的，构成土地闲置，政府有权依据相关规定、程序无偿收回土地。
（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）
相关法律法规
《中华人民共和国土地管理法》
第三十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法》
第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
法院判决
以下为该案在最高法院审理阶段的“本院认为”关于此部分的论述：
首先，本案争议土地除50亩无法用于开发建设的临海沙滩地外，其余可供开发部分均位于东线高速公路西侧的山坡地，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致申请再审人无法对争议土地进行开发建设。在高速公路之下虽有涵洞通往争议地块，但该涵洞系用于排洪而非车辆通行，更无法通过大型工程车辆。被申请人主张申请再审人可以通过高速公路下的涵洞到达开发地块，并以此证明申请再审人对土地闲置负有责任的理由不能成立。1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，申请再审人对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》土地使用条件附件的约定，“三通一平”的费用虽由申请再审人负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。在高速公路将争议地块封闭后，申请再审人曾通过被申请人向有关部门反映这一问题，被申请人作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。故其提出“三通一平”系申请再审人的合同义务，其对道路修建不负有责任，申请再审人不能因高速公路未开口而免责的理由不能成立。
其次，依据城市建设相关法律法规以及申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》，争议土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，申请再审人虽多次将其拟定的规划设计方案报请被申请人相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。因此，未获得规划审批亦成为造成申请再审人无法对争议地块进行开发建设的一个重要原因。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，申请再审人由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。
案件来源：陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司与海南省陵水黎族自治县人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷再审行政判决书[最高人民法院（2013）行提字第13号]
延伸阅读
裁判规则一：土地出让合同未明确约定的情况下，“三通一平”属于行政机关出让土地的随附义务
案例一：琪楠陵水贸易公司、海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会资源行政管理土地行政管理(土地)再审行政判决书[最高人民法院（2019）最高法行再2号]认为：陵水县政府作为土地出让合同的一方当事人，促成土地出让合同的履行是其基于当事人信赖原则应有的附随义务。而且作为对案涉土地具有统筹管理职责的地方一级人民政府，陵水县政府理应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的前期准备工作提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。导致案涉土地所在区域不具备动工开发必须的、适合建设施工作业通行的道路、给排水系统以及电力供应等问题，固然有琪楠陵水公司未积极主动开展相关工作的原因，但有些问题也是土地受让人无法通过自身努力予以解决的，需要政府及其职能部门提供。同时，案涉土地上有大量坟墓未迁移，还有当地村民栽种的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能动工开发的原因之一。因此，琪楠陵水公司未动工开发建设，存在政府原因。陵水县政府认为当时整个海南省出让土地的清理工作均由土地受让人完成，该府不具有对案涉土地的清理和配套工作的义务，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的单方义务的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主张案涉土地当时尚不具备开发条件的主张，符合客观实际。一审认为陵水县政府负有对案涉土地提供基本开发条件义务，案涉土地闲置与陵水县政府未提供基本开发条件存在一定关系，认定正确，本院予以支持。
裁判规则二：未按照《国有土地使用权出让合同》约定使用土地，相关土地属于法律上的闲置状态，政府可依法收回
案例二：海南中元实业发展有限公司、海南省琼海市人民政府资源行政管理土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2019）最高法行申9398号]认为：本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用证后，一直未向政府申请报建，也未按照政府批复、出让合同约定的用途，兴建高科技微藻生物工程，已构成土地闲置。虽然中元公司在涉案土地上开挖池塘，建造厂房及宿舍，出租给他人作养殖鱼虾使用，但上述行为并未向规划部门申请报建、未取得建设工程施工许可证，亦与《国有土地使用权出让合同》约定开发用途不一致。在此情形下，上述建设行为不属于“按照土地使用权出让合同约定的土地用途”进行开发建设的行为，涉案土地仍属于法律上的闲置状态。琼海市国土局调查、现场勘查，报经琼海市政府审核同意，并由琼海市政府作出55号无偿收地决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。
裁判规则三：因政府规划原因国有土地使用权人无法按期动工，属于因政府原因造成的动工开发延迟
案例三：海南省海口市人民政府、海南灿兴实业开发有限公司资源行政管理土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2019）最高法行申7705号]认为：灿兴公司通过转让方式，已经从原权利人梁海二等人手中取得包括因2009年规划调整本应收回但尚未收回的绿化带和道路用地共计4380.68平方米的全部国有土地使用权。因规划调整，原权利人梁海二等人无法动工开发建设；同样，通过转让方式取得4380.68平方米国有土地使用权的灿兴公司，在取得土地证后，也是基于同样的原因，仍然不能动工开发建设。因此，在灿兴公司提交报建材料后，海口市规划局复函海口市国土资源局，灿兴公司规划报建的三宗土地未进行过控规动态维护，设计方案不符合规划要求，被作退档处理。显然，灿兴公司不能报建、动工开发建设，具有2009年海口滨江新城控制性详细规划变更的原因。9号收地决定认为，涉案土地未动工开发，闲置超过两年，全部是企业自身过错造成，没有政府原因，显然与案件事实不符。
案例四：儋州市人民政府与儋州吉卉园林工程有限公司其他行政行为二审行政判决书[海南省高级人民法院（2018）琼行终1021号]认为：本案中，涉案土地已于2012年由原商业用地性质规划变更为“一地三规”的性质，并有一条公路穿过，客观上导致吉卉公司已不能按原有土地用途开发建设。此外，8号收地决定认定吉卉公司于2010年9月25日通过出让方式取得涉案土地使用权，对土地使用权流转方式认定错误；8号收地决定所适用的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的具体款项亦不明确，应在之后的行政执法中予以规范。综上，涉案土地闲置的原因不能完全归咎于吉卉公司，涉案土地不符合无偿收回国有土地使用权的条件。
案例五：佘润溪、长沙市人民政府二审行政判决书[湖南省高级人民法院（2017）湘行终1174号]认为：本案中，根据查明的事实，湖南湘之杰物流有限公司名下的涉案地块是在城市规划区内，政府出让的土地，因为规划道路调整和拆迁遗留问题，导致动工开发迟延，属于因政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情况。
裁判规则四：政府批复同意未按期动工土地依法转让的，应按规定设定新的动工开发期限
案例六：儋州市人民政府与儋州海汽场站开发建设有限公司行政处罚二审行政判决书[海南省高级人民法院（2019）琼行终243号]认为：儋州市国土局与海汽儋州分公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地建设项目在2009年4月30日之前动工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期间未动工开发建设，但儋州市政府并未依法依规及时进行处置。直至2011年10月10日，儋州市国土局仍批复同意海汽儋州分公司将涉案土地过户到儋州海汽场站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日给儋州海汽场站公司颁发儋国用（2011）1129号《国有土地使用证》。既然儋州市政府在出让合同约定的动工开发日期已满二年的情况下同意涉案土地转让且颁发土地证，就产生了信赖利益保护问题，应当重新认定涉案土地的动工开发时间。
案例七：东方市人民政府与海南中置创富实业有限公司行政命令二审行政判决书[海南省高级人民法院（2018）琼行终1070号]认为：东方市政府及其职能部门如认为涉案土地已经构成闲置，可以依法依规不同意转让。政府准予转让的，则产生信赖利益保护问题，应当重新给予用地人合理的开发期限。按照《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，彭乐玉等5人应当在东方市政府向其颁发013号证之日起1年内即2011年9月9日前动工开发。但是，东方市政府及其职能部门并未依法依规督促项目动工建设，直至2011年12月13日，东方市人民法院作出328号调解书，确认彭乐玉等5人将013号证项下土地使用权转让给中置创富公司。2012年1月4日，东方市国土资源局负责人审核同意为中置创富公司进行变更登记并盖章确认；2012年4月19日，东方市政府负责人亦签名同意为中置创富公司进行变更登记，并拟定向中置创富公司颁发059号证。该变更登记行为尽管没有履行完毕，但其是行政机关应当履行的协助执行义务。（2018）琼97行终38号行政判决亦责令东方市国土资源局于该判决生效之日起30个工作日内办结涉案土地的不动产变更登记手续。因债权债务关系被司法机关生效判决予以转让的，同样亦产生信赖利益保护问题，应当重新给予用地人合理的开发期限。
裁判规则五：土地闲置超过两年后，政府规划变更不构成导致动工迟延的政府原因
案例八：海南真意房地产开发有限公司与乐东黎族自治县人民政府、海南省人民政府行政复议二审行政判决书[海南省高级人民法院（2019）琼行终654号]认为：《尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》一直没有批复以及根据省多规办的审查意见，尖峰岭上除已建成的建设项目外，基本不再规划建设用地，涉案土地不能办理报建手续的情况，是在涉案土地闲置满两年已符合无偿收回的条件之后，在已经构成闲置的情况下，即使再出现政府调整土地用途规划或者出台相关政策不能按原有规划和建设条件进行建设等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。
裁判规则六：政府未制订控制性详细规划，不属于导致国有土地使用权人未开工建设的政府原因
案例九：徐声、惠东县人民政府资源行政管理土地行政管理(土地)二审行政判决书[广东省高级人民法院（2016）粤行终1966号]认为：本案中，被上诉人惠东县人民政府虽然未制订控制性详细规划，但二审庭审中，被上诉人惠东县人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》载明：规划期限，近期：1995年-2000年，远期：2001年-2010年，其中总体布局为南门海及六乡-沙公坑组团以开发旅游业为主。因上诉人应当按照该总体规划进行开发建设，惠东县人民政府未制订控制性详细规划，不属于政府原因导致上诉人未开工建设，且上诉人无证据证明其向相关政府部门提交过开发立项规划等材料，故上诉人主张惠东县政府未制订控制性详细规划造成土地闲置的理由不能成立。
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