行政公益诉讼的主要做法与建议
———以浙江省首起行政公益诉讼案件为视角
文/李远强
前言：2015年7月，根据全国人大常委会的授权，最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，选择北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市开展行政公益诉讼改革试点。2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》（主席令第71号），在全国范围内确立检察机关提起公益诉讼制度，自2017年7月1日起施行。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。
2018年3月1日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》，自2018年3月2日起施行。2018年6月22日，浙江省首起以国土资源部门为被告的行政公益诉讼在景宁县人民法院开庭，法院当庭作出确认违法判决。时隔多许，行政公益诉讼案件依然是行政诉讼方面颇受关注的重点。
案情回顾
2018年6月22日，景宁县人民法院开庭审理景宁县人民检察院诉景宁县国土资源局行政公益诉讼案，这是浙江省首起行政公益诉讼案件。本案由景宁县人民法院院长担任审判长，组成了7人的合议庭。景宁县人民检察院检察长、景宁县国土资源局局长参加了庭审活动。开庭时，起诉人撤回了要求判令景宁县国土资源局继续履行追缴土地出让金职责的诉讼请求，将原诉讼请求变更为要求确认景宁县国土资源局未履行国有土地使用权出让合同监管职责行为违法。庭审结束后，法院当庭作出确认违法的判决。
行政公益诉讼是新生事物，是司法制度改革后检察系统实施法律监督的重要平台和关键抓手。根据规定，国土资源部门是行政公益诉讼关注的重点。笔者当时为丽水市国土资源局的公职律师，接受景宁县国土资源局委托，以代理人的身份参与了浙江省首起行政公益诉讼的庭审活动，拟对办案过程进行分析总结，对相关行政机关整体提升依法行政能力起到借鉴作用。
一、案件基本情况
案涉地块是景宁县委、县政府招商引资项目。2016年4月12日，经公开挂牌，景宁县华途置业有限公司（以下简称华途置业公司）与景宁县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，约定土地出让金3116万元，60日内交清，逾期按日缴纳千分之一滞纳金。同年6月2日，景宁县国土资源局在土地出让金到期前发出提醒通知。9月5日，景宁县国土资源局向华途置业公司发出《出让金催缴通知单》，要求该公司缴清土地出让金及其违约金。
2017年8月7日，景宁县人民检察院向景宁县国土资源局发出《检察建议书》。建议景宁县国土资源局履行法定职责，采取有效措施向华途置业公司催缴案涉土地出让金、相应违约金，或者按照法律规定收回国有建设用地使用权，并要求一个月内回复办理结果。
景宁县国土资源局收到《检察建议书》后，高度重视，立即采取行动。8月15日，向华途置业公司发出《出让金催缴告知书》；8月24日，向华途置业公司发出《出让金催缴决定书》；8月30日，再次向华途置业公司发出《出让金催缴通知单》。9月6日，景宁县国土资源局按时书面回复景宁县人民检察院，告知案件的基本情况、前阶段所做的工作以及下一步的打算。同时，对景宁县人民检察院在《检察建议书》中提出的良好建议表示感谢。
2017年11月14日，景宁县国土资源局主要领导亲自到宁波追缴土地出让金。华途置业公司以资金紧张寻求合作伙伴为由书面提出还款计划，要求分期还款。2018年1月16日，华途置业公司缴纳土地出让金100万元。
2018年2月11日，景宁县国土资源局向景宁畲族自治县人民政府提出书面请示，要求批准同意解除与华途置业公司之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》，没收定金，无偿收回案涉地块国有建设用地使用权。3月9日，景宁县国土资源局向华途置业公司发出拟解除《国有建设用地使用权出让合同》告知书，告知拟解除出让合同，收回建设用地使用权，同时告知该公司享有听证的权利。4月10日，华途置业公司予以签收。4月12日，华途置业公司向景宁县国土资源局提出听证申请。4月13日，景宁县国土资源局通知华途置业公司于4月25日参加听证。
2018年4月13日，华途置业公司缴纳了土地出让金200万元， 4月17日缴纳了1090万元， 4月19日缴纳了剩余的226万元。至此，华途置业公司已缴清了全部土地出让金本金，共计人民币3116万元。
景宁县人民法院收到落款时间为2018年4月12日的行政公益起诉书后，4月22日制作应诉通知书、举证通知书，4月23日送达景宁县国土资源局。
4月25日，华途置业公司无正当理由缺席听证会，听证程序终止。4月27日，景宁县国土资源局向华途置业公司发出滞纳金催缴通知书，要求该公司于5月12日前缴清应欠缴土地出让金产生的滞纳金共计1076.178万元，4月28日送达该公司。6月1日，华途置业公司交清滞纳金。
景宁县人民检察院《检察建议书》对景宁县国土资源局土地出让管理起到了积极的促进作用。2018年，景宁县共出让土地4宗，出让价款956万元，受让人均按合同约定时间交清出让价款，无一拖欠。
二、行政机关的主要做法
一是高度重视，按时完成举证、答辩
收到景宁县人民检察院的行政公益起诉书后，景宁县国土资源局高度重视，一把手在第一时间向景宁县委、县政府主要领导汇报，积极创造催收土地出让金的外部环境。同时，向丽水市国土资源局和省国土资源厅汇报，争取业务上的指导和技术上的支持，确定了由该局局长和系统内公职律师出庭应诉的基本策略。既落实了《行政诉讼法》有关行政机关负责人出庭应诉的要求，又能有效发挥专业知识和应诉能力的长处。由一把手抓统筹协调，公职律师负责举证、答辩，证据处理详略得当，答辩措辞中肯、不偏激，举证、答辩按时有序完成。
二是借力发力，出让金、滞纳金全面催收到位
2017年8月7日，景宁县国土资源局收到《检察建议书》后，借助检察机关的权威和影响力，一方面从保护系统干部、防止失渎职出发，争取上级领导支持，形成催收氛围；另一方面，向华途置业公司说明《检察建议书》的严肃性，明确缴清土地出让金、滞纳金是企业应尽的义务。华途置业公司在景宁县人民法院受理行政公益诉讼前缴清了土地出让金本金。景宁县人民法院受理案件后，景宁县国土资源局向华途置业公司发出滞纳金催缴通知单。2018年6月1日，华途置业公司缴清了滞纳金1016万元。
三是加强沟通，形成良好的法治工作环境
本案是浙江省首起行政公益诉讼案。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》虽于2018年3月2日开始实施，但行政公益诉讼的起诉、答辩、审理没有现成的实践经验可资借鉴。法院行政审判制度改革后，庭审辩论环节简化。为了增强公益诉讼的教育宣传作用，本次行政公益诉讼决定恢复法庭辩论环节。为此，代理人在庭前与法院进行充分沟通，就公益起诉人和被告之间如何开展辩论，形成共识，以期达到良好的庭审效果。
四是不卑不亢，依法提出案件处理意见
围绕法庭归纳的争议焦点，景宁县国土资源局是否怠于行使监管职责？笔者采取了避开正面回应，确定按照不同的时间节点，分三个阶段，利用图文并茂、生动形象的PPT，全面展示景宁县国土资源局对案涉地块出让金、滞纳金催缴过程的做法。第一阶段为检察建议书送达前（2016年6月12日至2017年8月7日），景宁县国土资源局催收工作是“慢跑”，效果不明显。虽有催收的客观事实，但由于证据保管欠缺，举证困难。第二阶段为检察建议书送达以后至景宁县人民法院受理行政公益诉讼前（2017年8月8日至2018年4月23日），景宁县国土资源局催收工作是“快跑”，领导重视，措施密集，程序合法，效果明显。行政公益诉讼受理前的2018年4月19日，案涉土地出让金3116万元已全部催收到位。第三阶段为景宁县人民法院受理行政公益诉讼后，景宁县国土资源局催收工作是“冲刺”。6月1日已全部收缴了1076万元滞纳金，完美收官。
三、关于行政诉讼的几点建议
行政公益诉讼是对行政机关行政执法工作的一次全面体检，有利于行政机关查漏补缺，有利于提升依法行政能力。结合本案应诉工作，笔者提出以下建议意见：
一是证据保存是基础。从行政诉讼代理情况看，笔者发现行政机关工作人员普遍存在证据意识不强、证据保管欠缺现象，许多工作行政机关虽然做了，但拿不出证据支撑。法庭需要的是法律事实，行政机关需要将客观事实通过证据转化为法律事实，才能作为定案依据。在本案中，景宁县国土资源局工作人员在华途置业公司缴纳土地出让金时间到期后、至《检察建议书》发出前，一年多时间里，虽多次电话催收、约谈催收、邮寄催收（查无此人退回），但难以提供证据，无法举证主张。这一教训，要求我们在日常工作中要“执法留痕”，牢固树立证据意识，只有“雁过留声”、“抓铁有痕”，才能对工作负责，对自己负责。
二是业务能力是关键。景宁县国土资源局在收到检察建议书后，向华途置业有限公司先发出催缴告知书，后发出催缴决定书，再发出催缴通知单。作为代理人，原本认为《催缴决定书》是国土资源部门履职的有力证据。但是，《催缴决定书》没有要求华途置业公司缴纳土地出让金、滞纳金的具体数额、缴纳期限等主要内容，亦没有告知法律救济途径。名为《催缴决定书》，实为启动催收程序的通知，纯粹是一个过程性行为，不能作为申请法院非诉强制执行的依据。这些错误与工作人员法律专业知识不足密切相关。
三是检察建议是红线。“两高”司法解释第二十一条规定，《检察建议书》是提起公益行政诉讼的前置条件，没有事先作出《检察建议书》，不可能形成后续的行政公益诉讼。因而，国土资源部门要高度重视人民检察院提出的检察建议，对检察建议反映的问题，主要领导要亲自抓落实，采取强有力措施，将问题解决在萌芽状态。同时，必须按照《检察建议书》规定的时间书面回复检察机关，并主动上门与检察机关对接交流，汇报检察建议的落实情况，防止进一步形成行政公益诉讼。
四是全面共赢是目的。正如担任本案行政公益起诉人的景宁县人民检察院检察长所言，检察机关之所以提起行政公益诉讼，其目的不是与同为行使公权力的国家行政机关争高低，而在于监督职能部门各司其职，形成合力，保护国家利益、社会公共利益不受非法侵害。全省首起行政公益诉讼，对司法机关是个“例子”，为研究探索行政公益诉讼提供了样板。全省首起行政公益诉讼，对参加旁听的土地受让人来说是一把“尺子”，华途置业公司拖欠土地出让金，不仅还本，而且按相当于月息3%缴清滞纳金，经济上付出了沉重的代价。首起行政公益诉讼形成了景宁县全域催缴出让金的良好氛围，也将对丽水市、浙江省乃至全国土地出让金催收起到积极的推动作用。全省首起行政公益诉讼，对行政机关来说是面“镜子”，今天坐在被告席上的是景宁县国土资源局，明天、后天可能就是其他行政机关。行政机关不作为、慢作为将会挨“鞭子”，不用扬鞭自奋蹄，行政公益诉讼对行政机关无疑是一种鞭策。
总结：2017年7月1日，我国行政公益诉讼制度正式确立施行。行政公益诉讼是检察机关履行法律监督职能的新方式，直接考验着包括国土资源部门在内的行政机关依法行政的能力和水平。
根据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，行政公益案件范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。从13个省、自治区、直辖市的试点情况看，国土资源部门容易引发公益诉讼的重点领域和关键环节是违法案件查处、土地出让、耕地保护、矿产资源开发、矿山环境恢复治理等五个方面。这五个方面出现的不依法履行职责的行为，往往容易被检察机关发现，但不容易及时彻底整改。国土资源部门如不重视，没有收集有效的证据和采取有效措施的，则极易导致被诉、乃至败诉的境地。本案中，景宁县国土资源局对华途置业公司未及时足额缴纳土地出让金一案，未保存催缴的充分证据，不能证明依法积极履行了监管职责；未依法制作《催缴决定书》，失去寻求法院强制执行的良机；未能在法院受案前收缴全部滞纳金，故而虽未对国家和社会公共利益造成损失，最终仍被法院确认未履行国有土地使用权出让合同监管职责行为违法。
从“两高”司法解释和实践来看，检察机关依法提起行政公益诉讼应当同时具备以下条件：一是行政机关已经作出的行政行为违法或者不履行法定职责，即包括滥作为和不作为（拖延履行或者拒绝履行）；二是检察机关提出检察建议后两个月内，行政机关仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关未在十五日内书面回复；三是行政机关已经作出的违法行政行为或者不依法履行法定职责行为使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
为此，建议行政机关，省各级国土资源部门特别是基层县级国土资源部门：
一是要重视依法履职行为，预防行政公益诉讼案件的发生。对违法案件的查处，要切实依照法定程序履行到位，不能出现程序缺失或者程序不到位的问题；对历史形成的矿山环境和滥采乱挖等问题，要收集保留有关证据材料，及时采取弥补性措施，预防于未然。
二是要正确对待公益诉讼诉前程序，避免进入诉讼环节。要充分重视检察建议，认真自查，确属履职不到位或者行为错误的，国土资源部门要积极纠正违法行为或者履行职责，采取有效措施在规定时间内落实整改；同时，要与检察机关多沟通、多交流，包括行政管理过程中遇到的现实困难等，争取其理解，而不是忌讳、回避，在规定期限内对检察机关提出的行政不作为及行政违法问题给予充分全面的书面回复及说明。
三是要认真应对诉讼，争取撤诉机会。一方面，要根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩。关于纠正违法行政行为之诉，应围绕履职行为是否实施清楚、程序是否合法、依据是否充分予以答辩；关于不作为之诉，应围绕是否属于职责范围、是否已经履职以及履职是否适当进行答辩。另一方面，在诉讼过程中，要继续推动问题整改落实。进入诉讼程序，并不意味着最终一定会形成诉讼判决。在诉讼程序漫长的过程中，在法院作出判决前，国土资源部门应加强同法院的沟通与联系。如果国土资源部门依法履行了职责，进行了纠错或者有履行职责及纠错的积极态度并形成相应的证据事实，均可以通过法院同检察机关进行沟通，争取撤诉的机会。即便检察机关碍于公诉人的地位及社会公信力，仍然要求法院出具判决，法官亦会在判决中对国土资源部门履职及纠错的现状进行描述，即便判决结果仍然不利，但“至少输得不难看”，而且会有效避免和减少被追究失职渎职责任的风险。
（该文曾收录于《浙江国土资源》）
作者：李远强 律师，政府法律顾问工作室
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