引言：
闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。根据我国现行法律规定，一旦土地被认定为闲置土地，则国有建设用地使用权人将面临着被收取土地闲置费、甚至土地被无偿收回的严重后果。为避免国有建设用地使用权人因不能归咎于己的原因承担此种不利后果，《城市房地产管理法》第二十六条特别规定了闲置土地认定的几项例外情形，其中，对于“政府、政府有关部门的行为”的具体情形，《闲置土地处置办法》第八条进行了详细列举，但并没有穷尽所有情形。本文拟通过解析浙江省的一则经典案例，探讨司法实践中对闲置土地的认定。
案情简介：
2006年12月26日，被告义乌市国土资源局公开挂牌出让义乌市香山路与经发大道交叉口东南侧地块的国有建设用地使用权，由高慧国际有限公司竞得。高慧国际有限公司成立高慧酒店专项开发该地块。2007年12月，高慧酒店向开发区管委会递交了义乌凯悦酒店规划初步方案。2007年12月19日，开发区管委会审查后出具了初步审查意见，对该规划提出了修改意见。2009年4月2日，开发区管委会以浙义开发管（2009）11号文件发函给高慧酒店，要求其尽快调整、修改、完善规划方案上报审批。2011年4月21日，开发区管委会再次以浙义开发管（2011）7号文件函告高慧酒店，开发区管委会将另行组织邀请设计机构对酒店项目进行多方案规划设计，在组织专家评审和公告征求社会反馈意见的基础上，报建设局审核上报市政府审批，最终确定实施方案，要求高慧酒店按方案实施。高慧酒店的规划设计方案，至今未被批准通过，涉案地块也一直未动工建设。
2008年5月19日，金华市中院在审理（2008）金中民二初字第122号朱梅春与浙江娇丽袜业制衣有限公司、金乌集团有限公司、浙江山图服饰有限公司、张政建、高慧酒店民间借贷纠纷一案过程中，对高慧酒店所有的上述国有建设用地使用权予以查封。2014年10月23日，金华市中院裁定拍卖上述土地使用权。因其他经济纠纷，金信公司、顾家公司分别向婺城法院、杭州中院申请执行后，婺城法院、杭州中院亦已向被告义乌市国土资源局送达执行裁定和协助执行通知，轮候查封、续封涉案土地，杭州中院最后一次续封期限为2014年10月22日至2015年10月21日。
2014年4月9日，被告义乌市国土资源局对高慧酒店涉嫌未按规定期限和条例开发利用土地行为立案调查。2014年5月8日，被告向高慧酒店送达了《闲置土地认定书》。2014年6月10日，被告向高慧酒店送达《收回国有建设用地使用权告知书》。高慧酒店及朱梅春对被告作出的收回决定不服，向被告提出听证申请。2014年7月28日，被告就收回涉案土地一事召开了听证会，听取高慧酒店及朱梅春方的陈述申辩。2014年10月20日，被告义乌市国土资源局在报义乌市人民政府批准同意后，作出了义土资决字（2014）第64号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回高慧酒店取得的香山路与经发大道交叉口东南侧地块的国有建设用地使用权。
金华市中院认为，最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）第二十二条明确规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”被告明知高慧酒店所有的涉案土地，处于多家人民法院司法查封状态，仍作出涉案决定予以无偿收回，事实上是对涉案土地的权属进行了变更，与上述规定精神不相符合。根据《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发（2008）178号，以下简称《意见》）第二条第（一）规定，闲置土地的认定标准之一必须为“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原审批用地的人民政府或市、县人民政府国土资源行政主管部门同意，超过国有建设用地使用权有偿合同或者划拨决定书等约定的动工建设日期满一年以上未动工建设的土地”；《意见》第二条第（四）项还规定：“土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认定为闲置土地”。本案中，高慧酒店与被告签订土地出让合同的时间为2007年9月29日，而本院对涉案土地司法查封的时间为2008年5月19日，其时间间隔并未满一年，涉案土地在司法查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后也不宜认定为闲置土地。同时，《意见》第三条第（七）项明确规定：“对因司法查封不能处置的闲置土地，市、县国土资源行政主管部门应提出与相关法院协商意见，待司法查封解除后处置利用。协商意见应报市、县人民政府，经市、县人民政府同意后，国土资源主管部门可与法院进行协商，视为处置完毕，但要跟踪，切实落实。”即使涉案土地属于闲置土地，被告在未经相关法院协商同意并解除相应司法查封之前亦无权处置。故被告所作出的涉案决定，违反法定程序，于法不符。本案中，高慧酒店至今未动工建设的另一原因，在于其报送的涉案土地酒店项目规划方案，一直未被开发区管委会审查通过。2011年4月21日，开发区管委会还再次以浙义开发管（2011）7号文件函告高慧酒店，将另行组织邀请设计机构对酒店项目进行多方案规划设计，报建设局审核上报市政府审批，最终确定实施方案，要求高慧酒店按方案实施。但被告并未举证证实涉案土地酒店项目规划方案已经确定高慧酒店已可按方案实施的事实。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第八条的相关规定，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作，造成动工开发迟延的，属于闲置土地认定的除外情形，应选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等处置方式。现被告直接作出涉案决定，无偿收回高慧酒店涉案土地的国有建设用地使用权，违反以上规定。综上，被告义乌市国土资源局作出的义土资决字（2014）第64号收回国有建设用地使用权决定，缺乏事实和法律依据，并且违反法定程序，应当予以撤销。三原告所提撤销涉案决定的诉讼请求成立，本院予以支持。但原告朱梅春请求判令被告赔偿其土地评估费损失的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。
裁判要旨：
一、涉案土地在司法查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，也不宜认定为闲置土地，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。
二、因报送的涉案土地酒店项目规划方案一直未被开发区管委会审查通过，土地使用权人无法开工建设，属于因政府原因造成的动工延迟，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。
案件来源：
朱梅春、金华金信拍卖有限责任公司等与义乌市国土资源局一审行政判决书【金华市中级人民法院（2014）浙金行初字第74号】
实务总结：
一、《闲置土地处置办法》第八条就“政府、政府有关部门的行为”的具体情形进行了列举说明，总结如下：1. 土地未交付；2. 土地利用总体规划、城乡规划依法修改；3. 规划和建设条件修改；4. 涉及拆迁等引起的信访事项；5. 军事管制、文物保护；6. 政府、政府有关部门的其他行为。
二、土地受让方应按照土地出让合同约定用途开发建设，未按照政府批复、合同约定的用途开发建设的，构成土地闲置，政府有权依据相关规定、程序无偿收回土地。
三、闲置土地认定，除案涉土地规划需已有确定的实施方案外，还需确定土地受让方已可按该规划方案方案实施但未实施。
相关法律规定：
《中华人民共和国土地管理法》
第三十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法》
第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条 市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
延伸阅读：
裁判规则一：土地出让合同未明确约定的情况下，“三通一平”属于行政机关出让土地的随附义务
案例一：琪楠陵水贸易公司、海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会资源行政管理土地行政管理(土地)再审行政判决书[最高人民法院（2019）最高法行再2号]认为：陵水县政府作为土地出让合同的一方当事人，促成土地出让合同的履行是其基于当事人信赖原则应有的附随义务。而且作为对案涉土地具有统筹管理职责的地方一级人民政府，陵水县政府理应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的前期准备工作提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。导致案涉土地所在区域不具备动工开发必须的、适合建设施工作业通行的道路、给排水系统以及电力供应等问题，固然有琪楠陵水公司未积极主动开展相关工作的原因，但有些问题也是土地受让人无法通过自身努力予以解决的，需要政府及其职能部门提供。同时，案涉土地上有大量坟墓未迁移，还有当地村民栽种的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能动工开发的原因之一。因此，琪楠陵水公司未动工开发建设，存在政府原因。陵水县政府认为当时整个海南省出让土地的清理工作均由土地受让人完成，该府不具有对案涉土地的清理和配套工作的义务，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的单方义务的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主张案涉土地当时尚不具备开发条件的主张，符合客观实际。一审认为陵水县政府负有对案涉土地提供基本开发条件义务，案涉土地闲置与陵水县政府未提供基本开发条件存在一定关系，认定正确，本院予以支持。
案例二：陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司与海南省陵水黎族自治县人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷再审行政判决书[最高人民法院（2013）行提字第13号]认为：首先，1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，申请再审人对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》土地使用条件附件的约定，“三通一平”的费用虽由申请再审人负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。在高速公路将争议地块封闭后，申请再审人曾通过被申请人向有关部门反映这一问题，被申请人作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。其次，依据城市建设相关法律法规以及申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》，争议土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，申请再审人虽多次将其拟定的规划设计方案报请被申请人相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。因此，未获得规划审批亦成为造成申请再审人无法对争议地块进行开发建设的一个重要原因。本案中，申请再审人由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。
裁判规则二：未按照《国有土地使用权出让合同》约定使用土地，相关土地属于法律上的闲置状态，政府可依法收回
案例三：海南中元实业发展有限公司、海南省琼海市人民政府资源行政管理土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2019）最高法行申9398号]认为：本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用证后，一直未向政府申请报建，也未按照政府批复、出让合同约定的用途，兴建高科技微藻生物工程，已构成土地闲置。虽然中元公司在涉案土地上开挖池塘，建造厂房及宿舍，出租给他人作养殖鱼虾使用，但上述行为并未向规划部门申请报建、未取得建设工程施工许可证，亦与《国有土地使用权出让合同》约定开发用途不一致。在此情形下，上述建设行为不属于“按照土地使用权出让合同约定的土地用途”进行开发建设的行为，涉案土地仍属于法律上的闲置状态。琼海市国土局调查、现场勘查，报经琼海市政府审核同意，并由琼海市政府作出55号无偿收地决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。
裁判规则三：因政府规划原因国有土地使用权人无法按期动工，属于因政府原因造成的动工开发延迟
案例四：海南省海口市人民政府、海南灿兴实业开发有限公司资源行政管理土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2019）最高法行申7705号]认为：灿兴公司通过转让方式，已经从原权利人梁海二等人手中取得包括因2009年规划调整本应收回但尚未收回的绿化带和道路用地共计4380.68平方米的全部国有土地使用权。因规划调整，原权利人梁海二等人无法动工开发建设；同样，通过转让方式取得4380.68平方米国有土地使用权的灿兴公司，在取得土地证后，也是基于同样的原因，仍然不能动工开发建设。因此，在灿兴公司提交报建材料后，海口市规划局复函海口市国土资源局，灿兴公司规划报建的三宗土地未进行过控规动态维护，设计方案不符合规划要求，被作退档处理。显然，灿兴公司不能报建、动工开发建设，具有2009年海口滨江新城控制性详细规划变更的原因。9号收地决定认为，涉案土地未动工开发，闲置超过两年，全部是企业自身过错造成，没有政府原因，显然与案件事实不符。
案例五：儋州市人民政府与儋州吉卉园林工程有限公司其他行政行为二审行政判决书[海南省高级人民法院（2018）琼行终1021号]认为：本案中，涉案土地已于2012年由原商业用地性质规划变更为“一地三规”的性质，并有一条公路穿过，客观上导致吉卉公司已不能按原有土地用途开发建设。此外，8号收地决定认定吉卉公司于2010年9月25日通过出让方式取得涉案土地使用权，对土地使用权流转方式认定错误；8号收地决定所适用的《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的具体款项亦不明确，应在之后的行政执法中予以规范。综上，涉案土地闲置的原因不能完全归咎于吉卉公司，涉案土地不符合无偿收回国有土地使用权的条件。
案例六：佘润溪、长沙市人民政府二审行政判决书[湖南省高级人民法院（2017）湘行终1174号]认为：本案中，根据查明的事实，湖南湘之杰物流有限公司名下的涉案地块是在城市规划区内，政府出让的土地，因为规划道路调整和拆迁遗留问题，导致动工开发迟延，属于因政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情况。
裁判规则四：政府批复同意未按期动工土地依法转让的，应按规定设定新的动工开发期限
案例七：儋州市人民政府与儋州海汽场站开发建设有限公司行政处罚二审行政判决书[海南省高级人民法院（2019）琼行终243号]认为：儋州市国土局与海汽儋州分公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地建设项目在2009年4月30日之前动工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期间未动工开发建设，但儋州市政府并未依法依规及时进行处置。直至2011年10月10日，儋州市国土局仍批复同意海汽儋州分公司将涉案土地过户到儋州海汽场站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日给儋州海汽场站公司颁发儋国用（2011）1129号《国有土地使用证》。既然儋州市政府在出让合同约定的动工开发日期已满二年的情况下同意涉案土地转让且颁发土地证，就产生了信赖利益保护问题，应当重新认定涉案土地的动工开发时间。
案例八：东方市人民政府与海南中置创富实业有限公司行政命令二审行政判决书[海南省高级人民法院（2018）琼行终1070号]认为：东方市政府及其职能部门如认为涉案土地已经构成闲置，可以依法依规不同意转让。政府准予转让的，则产生信赖利益保护问题，应当重新给予用地人合理的开发期限。按照《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，彭乐玉等5人应当在东方市政府向其颁发013号证之日起1年内即2011年9月9日前动工开发。但是，东方市政府及其职能部门并未依法依规督促项目动工建设，直至2011年12月13日，东方市人民法院作出328号调解书，确认彭乐玉等5人将013号证项下土地使用权转让给中置创富公司。2012年1月4日，东方市国土资源局负责人审核同意为中置创富公司进行变更登记并盖章确认；2012年4月19日，东方市政府负责人亦签名同意为中置创富公司进行变更登记，并拟定向中置创富公司颁发059号证。该变更登记行为尽管没有履行完毕，但其是行政机关应当履行的协助执行义务。（2018）琼97行终38号行政判决亦责令东方市国土资源局于该判决生效之日起30个工作日内办结涉案土地的不动产变更登记手续。因债权债务关系被司法机关生效判决予以转让的，同样亦产生信赖利益保护问题，应当重新给予用地人合理的开发期限。
裁判规则五：土地闲置超过两年后，政府规划变更不构成导致动工迟延的政府原因
案例九：海南真意房地产开发有限公司与乐东黎族自治县人民政府、海南省人民政府行政复议二审行政判决书[海南省高级人民法院（2019）琼行终654号]认为：《尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》一直没有批复以及根据省多规办的审查意见，尖峰岭上除已建成的建设项目外，基本不再规划建设用地，涉案土地不能办理报建手续的情况，是在涉案土地闲置满两年已符合无偿收回的条件之后，在已经构成闲置的情况下，即使再出现政府调整土地用途规划或者出台相关政策不能按原有规划和建设条件进行建设等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。
裁判规则六：政府未制订控制性详细规划，不属于导致国有土地使用权人未开工建设的政府原因
案例十：徐声、惠东县人民政府资源行政管理土地行政管理(土地)二审行政判决书[广东省高级人民法院（2016）粤行终1966号]认为：本案中，被上诉人惠东县人民政府虽然未制订控制性详细规划，但二审庭审中，被上诉人惠东县人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》载明：规划期限，近期：1995年-2000年，远期：2001年-2010年，其中总体布局为南门海及六乡-沙公坑组团以开发旅游业为主。因上诉人应当按照该总体规划进行开发建设，惠东县人民政府未制订控制性详细规划，不属于政府原因导致上诉人未开工建设，且上诉人无证据证明其向相关政府部门提交过开发立项规划等材料，故上诉人主张惠东县政府未制订控制性详细规划造成土地闲置的理由不能成立。
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