国有土地使用权出让合同是行政合同

国有土地使用权出让合同是行政合同

文 / 杨仙林

摘要

国有土地使用权出让合同是行政合同。行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人，相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。这是一种管理和特许使用国有土地使用权行为的方式，行政机关依法履行国有土地行政职能，实现国有土地合理高效使用的有效途径。

签订国有土地使用权出让合同是一种行政管理手段，不能因为签订的是合同，就将其等同于民事合同。土地使用人支付了土地出让金，不能随意开发、利用土地，不能随意转让。土地行政管理部门有权对土地使用人开发、利用土地活动以及转让行为进行监督与管理。未经审批程序，未取得土地出让人的同意，土地使用人不得随意转让土地使用权。

【关键词】国有土地使用权出让合同 行政合同 民事合同

国有土地使用权出让合同，是民事合同，还是行政合同？

我们先厘清民事合同与行政合同的概念：

（1）民事合同：依据《民法典》，合同（民事合同）是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议；依据《合同法》，合同（民事合同）是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。

（2）行政合同，也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在期间行政主体享有行政优益权。

对于国有土地使用权出让合同的法律性质，有人认为，国家是土地所有权人，通过土地行政管理部门签订国有土地使用权出让合同，将所有权中的使用权让渡给土地使用人，从事的是民事活动，其身份是民事主体，二者之间不是行政主体与相对人的关系，因此，国有土地使用权出让合同是民事合同。也有人认为，国有土地使用权出让合同属于行政合同。后者的意见，是献林同意的观点，同时，我认为，国有土地使用权出让合同应该由行政法律调整，纳入行政诉讼受案范围。

理由如下：

一、最高人民法院行政审判庭答复：拍卖出让国有建设用地使用权，签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。

《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》

（最高人民法院【2010】行他字第191号）

山东省高级人民法院：

你院鲁高法函〔2010〕17号《关于国有土地使用权拍卖后土地管理部门与竞得人签署的成交确认书行为的性质问题的请示》收悉。经研究，答复如下：

土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

此复。

二〇一〇年十二月二十一日

二、最高人民法院案例：国有土地使用权出让合同属于行政合同（行政协议）。

承办法院：中华人民共和国最高人民法院

案号：（2020）最高法行申11753号行政裁定书

合议庭成员：梁凤云、张艳、杨迪

裁判日期：二〇二一年一月十四日

再审申请人辽宁省葫芦岛市自然资源局（以下简称葫芦岛市资源局）因葫芦岛某某房地产开发有限公司（以下简称某某公司）诉其与辽宁省葫芦岛市龙岗区人民政府（以下简称龙岗区政府）土地出让行政协议一案，不服辽宁省高级人民法院（2019）辽行终1050号行政判决，向最高人民法院申请再审。

葫芦岛市资源局申请再审，请求：撤销一、二审判决，依法改判。主要事实理由之一：本案应为民事案件，不属于行政诉讼的受案范围。

最高人民法院认为：争议焦点之一：本案是否属于行政诉讼的受案范围问题？

依据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。

从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；

从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；

从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。

原审法院认定，某某公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的编号2011-50《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称案涉合同）是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。

三、浙江省高级人民法院：国有土地使用权出让合同属于行政协议，由此发生的纠纷作为行政案件受理，划归行政庭审理。

《浙江省高级人民法院关于房屋征迁纠纷等案件受理问题的通知》

本省各级人民法院：

关于房屋征迁纠纷等案件受理问题，司法实践中存在认识上的分歧。省高院经研究，明确如下：

（一）关于国有土地上房屋征迁纠纷，2011 年 1 月 21 日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前签订的房屋拆迁补偿协议为民事协议，由此发生的纠纷作为民事案件受理；2011 年 1 月 21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后签订的房屋征迁补偿协议（除此前已颁发房屋拆迁许可证且在有效期内未完成拆迁的外），属行政协议，由此发生的纠纷作为行政案件受理。

（二）集体土地上房屋征迁协议及国有土地使用权出让合同属于行政协议，由此发生的纠纷作为行政案件受理。请各地结合实际贯彻执行。实践中如遇到新情况、新问题，请及时与省高院立案庭、民一庭、行政一庭、行政二庭联系。

浙江省高级人民法院
2015 年 12 月 8 日

四、结论

有土地使用权出让合同是一种比较典型的行政合同。行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人，相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。

这是一种管理和特许使用国有土地使用权行为的方式，行政机关依法履行国有土地行政职能，实现国有土地合理高效使用的有效途径，依据行政管理法规，在协商的基础上订立的明确政府和使用者之间权利、义务关系的协议。

签订国有土地使用权出让合同是一种行政管理手段，但是，并不能因为签订的是合同，就将其等同于民事合同。因此，不能错误地把国有土地使用权出让合同当做民事合同，把国有土地使用权当做商品房或者二手房，认为土地使用人支付了土地出让金，就可以随意开发、利用土地，可以随意转让。

土地行政管理部门有权依据合同，对土地使用人开发、利用土地活动以及转让行为进行监督与管理，有权进行纠正，处罚，或者无偿收回土地使用权。未经审批程序，未取得土地出让人的同意，土地使用人不得随意转让土地使用权。

作者：杨仙林 律师，二级合伙人，建筑工程与房地产工作室