从问题导向看《加快完善市场主体退出制度改革方案》中的破产制度改革
7月16日，国家发改委、最高人民法院等十三个部委联合对外颁布《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称“《方案》”），明确了今后一个时期我国在市场主体退出机制改革方面的方向和路径。其中，破产制度改革方案是重中之重。《方案》第四章节“完善破产法律制度”，以问题为导向，从四个方面构建了破产制度改革的方向，提出了改革措施和原则要求。
一、完善企业破产制度
问题一：因人为因素、立法因素、制度衔接因素等原因，导致目前仍不同程度存在的阻碍破产程序启动的问题
改革举措：针对因维稳、办案压力、地方保护等原因阻碍破产程序启动的情况，提出禁止对符合破产条件企业设定超出法律规定的条件和程序，消除破产程序的人为准入障碍。针对目前立法对企业及企业高管缺乏申请破产义务性规范的情况，研究规定相关责任主体及时申请破产义务的必要性和可行性，进一步明确企业法定代表人、股东、高管等相关主体在破产程序中的应当承担的法定义务。针对执行转破产制度适用中存在的执破衔接不畅、重量不重质、选择性启动的问题，提出明确执行转破产制度的法律地位，完善法律保障，最大限度发挥执转破的制度价值。
问题二：破产案件审理中的突出难点问题
改革举措：针对现行破产立法对债权清偿顺位规则规定不够明确细致的问题，提出完善破产程序中债权清偿顺位规则，以期对现行《破产法》关于债权清偿顺序的规定之外的例如购房人债权、建设工程优先权、人身损害债权、惩罚性债权等清偿顺位作出进一步明确规定。针对破产案件审理耗时长、效率低的问题，提出建立破产简易审理程序，实行破产案件繁简分流。针对跨境破产和关联主体破产案件调查取证难、财产追收难、债权确认难等问题，提出完善跨境破产和关联企业破产规则，推动解决跨境破产、复杂主体破产难题。针对债务人利用破产程序恶意逃债的问题，提出完善破产企业有关人员法律责任制度，严厉打击恶意逃废债等违法违规行为。同时结合赋予管理人提请法院移送刑事侦查的职责，通过破产与刑事程序的衔接，解决恶意逃废债现象。
问题三：企业预重整和庭外重组法律依据缺失的问题
改革举措：目前，部分法院及破产管理人探索试行破产预重整和庭外重组机制，取得了宝贵的实践经验。但，受制于现行破产立法对该项机制的法律规定缺失，庭外重组计划有效性成疑、法院在预重整过程中的地位不明、管理人指定衔接不畅，重组进程诸多掣肘，且在庭外债务重组缺乏成熟保障机制的情况下，投资人无法得到确切预期，重组成功率较低。鉴于此，《方案》提出，完善金融机构债权人委员会制度，明确金融机构债权人委员会制度和庭内债权人委员会制度的程序转换和决议效力认可机制；研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接，强化庭外重组的公信力和约束力，明确预重整的法律地位和制度内容。
问题四：企业破产重整效率及确定性不高、重整市场化及专业性不强，导致重整融资难的问题
改革举措：现行破产立法对破产重整程序的具体实施规则细节语焉不详，特别是法院对重整计划的强制批准权依赖于法官较大空间的自由裁量，导致大量案件重整效率因具体规则不明而低效，重整进程具有较大的不确定性。同时，法院及管理人对企业重整进程的绝对主导，也一定程度上影响了企业经营管理的透明度、市场化和专业性。上述问题，影响了市场资本介入破产重整的积极性，引发重整融资难问题。针对这些问题，《方案》提出细化完善重整程序实施规则，明确强制批准重整计划的审查标准和法律依据，规范法院对重整计划的强制批准权；明确管理人与债务人、债权人之间的权利界限，合理发挥债务人在重整程序中的作用，建立吸收具备专业资质能力的人员参与重整企业经营管理的机制，促进重整企业保持经营价值，以期使重整程序尊重市场规律，使重整过程中的企业经营管理回归商业，充分吸引社会资本进入破产重整领域，实现破产重整程序挽救困难企业的制度功能。
二、分步推进建立自然人破产制度
问题五：目前我国仅施行《企业破产法》，个人破产立法的重要性和必要性在理论和实务界已达成共识。在当前通过执行转破产等一系列机制大力推进企业破产的情况下，企业破产大幅增加，金融及其他债务风险激增，但企业家并未能通过企业破产获得重新创业的机会，困境企业市场出清对于盘活市场经济的作用不明显，个人破产立法更为紧急而迫切。
改革举措：《方案》明确提出，研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题；明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责；逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。据此，有理由相信我国个人破产立法进程将进入快车道。
三、加强司法与行政协调配合
问题六：由于破产案件不同于其他诉讼案件的特殊属性，除了法院裁决事项，高度依赖于政府部门的行政支持和协同配合，从而协调解决破产过程中的实际问题。当前，无产可破或破产财产不足以支付破产费用案件的经费保障、债权人众多案件的维稳压力、财务资料缺失企业的注销、破产企业高额欠税对普通债权清偿率的大幅度稀释等方面均存在不同程度的难点和痛点，影响《企业破产法》的顺利实施。
改革举措：《方案》提出，要完善司法与行政协调机制，各级政府要积极支持企业重整或破产清算，鼓励建立常态化的司法与行政协调机制，协调解决破产过程中维护社会稳定、经费保障、信用修复、企业注销等问题。同时，进一步明确政府部门承担破产管理人监督管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算以及防恶意逃废债等破产行政管理职责。以此实现法院、政府、管理人、社会力量协同参与，资源优化配置的“大破产”格局。
四、加强司法能力及中介机构建设
问题七：在当前及未来一段时期破产清算及重整案件大幅增加的情况下，全国各地法院现有的破产审判以及管理人队伍已不能完全符合工作开展的需要。目前，各地法院诉讼案件办案压力大，案多人少矛盾长期存在，破产审判队伍规模、专业性均有不足；破产管理人队伍亦存在同样问题，难以适应破产审判工作的现实需要，影响破产工作开展。
改革举措：《方案》提出，在条件成熟的中级人民法院积极推动组建破产案件专业审判团队，加强对破产审判专业人员的培训和专业队伍的建设，并完善考核机制；积极开展管理人履职能力培训工作，支持和推动管理人行业自律组织建设，强化对管理人的履职考核和动态监督管理，督促管理人提高责任意识和履职能力。
《方案》由中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过，是国家层面的重要布局，其中大量篇幅对今后一个时期的破产制度改革指明了路径，是我国破产审判工作跨越式发展的信号和契机。同时，《方案》针对破产审判改革提出了明确的具体举措，具有较强可行性，对于解决破产审判实践中的具体问题具有重要的指导意义。
作者：朱耀峰 律师，高级合伙人，泽大湖州分所
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