关于合同效力的几个问题
刘贵祥|最高人民法院审判委员会副部级专职委员，二级大法官
吴光荣|国家法官学院教授
01 合同效力制度的发展
合同是最为常见的民事法律行为，合同效力的认定也是司法实践中最为常见的疑难问题之一。从民事立法关于民事法律行为或者合同效力的规定看，我国合同效力制度在不断完善。1982年7月1日施行的《中华人民共和国经济合同法》（以下简称《经济合同法》）和1985年7月1日施行的《中华人民共和国涉外经济合同法》（以下简称《涉外经济合同法》）采取有效合同与无效合同的“二分法”，并对合同无效的具体情形作了明确规定（《经济合同法》第7条，《涉外经济合同法》第9条、第10条）。1987年1月1日施行的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）将民事法律行为界定为“公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为”（第54条），采取合同“有效、无效、可撤销或可变更、效力待定”的模式，不仅明确规定了民事法律行为应当具备的条件（第55条），而且就无效的民事行为、可变更或者可撤销的民事行为的具体情形以及无权代理实施民事行为的效力分别进行了规定（第58条、第59条、第66条），并规定民事法律行为可以附生效条件（第62条）。1999年10月1日施行的《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）专章对合同效力进行了规定（第三章），采取的是“有效、无效、可撤销或可变更、效力待定、未生效”的模式，在规定“依法成立的合同，自成立时生效”的同时，明确“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”（第44条）。此外，与《民法通则》比较，《合同法》不仅缩小了合同无效的范围，例如将限制民事行为能力人超出民事行为能力订立的合同从无效修改为可撤销或者可变更（第47条）、将违法无效的合同限制在“违反法律、行政法规的强制性规定”（第52条），而且增设了合同效力待定的情形，例如将无权代表和无权处分订立的合同规定为效力待定的合同（第50条、第51条）。2017年10月1日施行的《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）首先将民事法律行为界定为“民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为”，且与《合同法》相比较，不再承认可撤销法律行为的可变更，从而形成“有效、无效、可撤销、效力待定、未生效”的模式；其次根据理论界与实务界形成的共识，不仅对违反法律、行政法规的强制性规定导致法律行为无效作出例外规定（第153条第一款），而且将“损害社会公共利益”修改为“违背公序良俗”（第153条第二款），并在删除“以合法形式掩盖非法目的”导致合同无效的同时，增设通谋虚伪表示的法律行为无效，但被隐藏法律行为的效力应按有关法律处理的规定（第146条）。
2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）全面继受了《民法总则》的规定，并在删除与《民法总则》有重复或者有冲突的规定的基础上，将《合同法》纳入《民法典》作为合同编，但在合同效力问题上，《民法典》合同编还总结了司法实践积累的经验，将司法解释的有关规定吸收到《民法典》，主要表现如下：一是删除《合同法》第44条第二款规定的“登记”，仅规定“依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定”，并就未经行政审批的合同效力及报批义务的履行与救济作出明确规定（第502条）；二是删除《合同法》第51条关于无权处分效力待定的规定，同时在“买卖合同”一章增设因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任的规定（第597条）。
《民法典》编纂完成后，最高人民法院对标《民法典》，就以往制定的司法解释进行了全面清理，废止或者修改了与《民法典》有冲突的规定，删除了与《民法典》有重复的规定，保留了与《民法典》的内容与精神相一致且仍具实践意义的规定。就合同效力问题而言，较为重要的变化有：一是为避免与《民法典》第597条重复，修改《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《买卖合同解释》），删除该解释第3条关于无权处分不影响合同效力的规定；二是修改《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地使用权解释》），删除该解释第11条关于未经批准的划拨土地使用权转让合同无效的规定；三是修改《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（以下简称《破产财产批复》），将该批复关于未经批准的划拨土地使用权抵押无效的规定修改为未经审批不影响合同的效力，并明确“国有企业以关键设备、成套设备、建筑物设定抵押的，如无其他法定的无效情形，不应当仅以未经政府主管部门批准为由认定抵押合同无效”。
此外，最高人民法院在清理与担保制度有关的司法解释的基础上，新制定了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（以下简称《民法典担保解释》），就担保合同的效力认定进行了大量规定，较为重要的有：其一，明确法定代表人违反《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第16条的规定未经公司决议对外提供担保，构成无权代表，除构成表见代表外，该代表行为对公司不发生效力（第7条），并对无须公司决议的情形以及上市公司提供担保的效力认定作了规定（第8条、第9条）；其二，明确当事人以所有权、使用权不明或者有争议的财产抵押、以依法被查封或者扣押的财产抵押或者以依法被监管的财产抵押，不影响抵押合同的效力（第37条）；其三，明确以违法的建筑物抵押的，抵押合同无效，但是一审法庭辩论终结前已经办理合法手续除外，并规定当事人以建设用地使用权依法设立抵押，抵押人以土地上存在违法的建筑物为由主张抵押合同无效的，人民法院不予支持（第49条）；其四，规定抵押人以划拨建设用地上的建筑物抵押或者划拨建设用地使用权抵押，当事人以该建设用地使用权不能抵押或者未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效的，人民法院不予支持（第50条）。
值得注意的是，因《民法典》施行后，《民法通则》和《合同法》被废止，故最高人民法院在清理相关司法解释时废止了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《民通意见》）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《合同法解释一》）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法解释二》），但未来得及制定新的司法解释。考虑到这三部司法解释的大量规定与民法典的内容和精神并不冲突，且对司法实践仍具有指导意义，最高人民法院于2021年4月6日发布《全国法院贯彻实施民法典工作会议纪要》，明确《民通意见》《合同法解释一》《合同法解释二》的实体性规定在与《民法典》及有关法律不冲突且在司法实践中行之有效的情况下，人民法院可以在裁判文书说理时阐述（第1~12条）。据此，上述司法解释关于重大误解、欺诈、胁迫的认定等规定，对当前的人民法院认定合同效力，仍具有指导意义。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》就民法典的溯及力问题作出了全面规定，指出“民法典施行前成立的合同，适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的，适用民法典的相关规定”（第8条），从而为人民法院解决新旧法律的衔接适用问题提供了依据。
总之，以《民法典》及相关司法解释为基础，我国民法已经形成高度科学的合同效力制度，从而构建了较为复杂的合同效力体系。为此，有必要对影响合同效力的各种因素进行全面分析，进而为准确适用《民法典》及其司法解释的相关规定提供理论指导。
02 未生效合同的法律地位
从《民法典》及相关司法解释的规定来看，我国民法将影响合同效力的因素区分为有效要件和生效要件：前者是指合同发生法律约束力所必须具备的条件；后者则是合同实际发生当事人所追求的法律效力应具备的要件。显然，合同只有具备有效要件，才能发生当事人所追求的法律效力。也就是说，合同有效是我们判断合同是否生效的前提。一般情形下，合同具备有效要件，也就可以发生当事人所追求的法律效力，但是在特殊情形下，合同有效但却暂时不能发生当事人所追求的法律效力亦即履行效力，例如当事人就合同发生效力约定了条件或者期限，再如法律、行政法规规定合同只有经过行政部门审批才能发生效力。《民法典》第502条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”这里所谓“依法成立”，应指合同具备有效要件，即具备《民法典》第143条规定的有效条件；所谓“法律另有规定”，应指《民法典》第502条第二款规定的“依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续”的情形；所谓“当事人另有约定”，是指当事人根据《民法典》第158条、第160条的规定为合同生效约定了条件或者期间。
可见，合同的“有效要件”是所有合同发生效力都必须具备的要件，但我们在讨论“生效要件”时，针对的并非所有合同，而是特殊情形下的合同，如附生效条件或期限的合同以及须经行政审批的合同。基于此，我们也可以将合同的有效要件称为一般生效要件，而特殊情形下合同发生法律效力所应具备的要件，则为特别生效要件。合同只有具备有效要件（一般生效要件），才有讨论是否具备特别生效要件的必要。需要特别指出的是，虽然合同具备有效要件是合同发生效力的必要条件，且合同欠缺有效要件也常常是合同被认定无效的原因，但这并不意味着合同不具备有效要件（一般生效要件），就必然导致合同无效。例如《民法典》第143条规定民事法律行为应当具备有效条件之一是“意思表示真实”，但这是不是意味着当事人的意思表示不真实就必然会导致合同无效呢？显然不是。根据《民法典》关于意思表示的规定，意思表示不真实有多种情形，有的是意思表示不自由（如受欺诈、胁迫），有的是意思与表示不一致（重大误解），也有的是通谋虚伪表示。对于因欺诈、胁迫或者重大误解实施的法律行为，《民法典》并非规定该行为当然无效，而是赋予一方当事人合同撤销权，由其决定是否请求人民法院或者仲裁机构撤销合同。只有在当事人请求人民法院或者仲裁机构撤销合同后，合同才溯及到成立之时无效，否则，合同就是有效的。就此而言，《民法典》第143条虽然列举了民事法律行为的有效要件，但却不能通过对该条的反对解释来认定合同效力。实践中，有人依据《民法典》第143条的规定，以当事人意思表示不真实为由直接认定合同无效，这就会架空《民法典》第144条至第154条关于民事法律行为效力认定的具体规定。
问题是，在合同具备有效要件（一般生效要件）但不具备特别生效要件的情况下，合同的效力状态如何呢？对于附生效条件或者生效期限的合同，在条件成就或者期限到来之前，合同处于有效但未生效的状态，自无疑问。但是，对于须经批准的合同，在审批机关对合同予以批准前，合同效力状态如何，则存在理解上的难度。由于合同须经批准才能生效亦属法律、行政法规的强制性规定，因此，在以前的实践中，不少人以当事人未办理报批手续构成违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定未经批准的合同为无效合同。显然，这种做法误将合同的特别生效要件当作有效要件（一般生效要件）。根据《民法典》第143条的规定，民事法律行为不得违反法律、行政法规的强制性规定为该行为的有效要件，即一般生效要件，而批准手续是合同的特别生效要件。尽管合同须经批准也属于法律、行政法规的强制性规定，但既然法律已将审批作为特别生效要件，自应适用《民法典》第502条的规定，认定未办理批准手续的合同为未生效合同，而非无效合同。
未生效合同与无效合同究竟有何区别？如果我们将未生效合同界定为合同具备有效要件（一般生效要件）但不具备特别生效要件，则根据《民法典》的相关规定，未生效合同因已“依法成立”而不仅“对当事人具有约束力”（第119条），而且应“受法律保护”（第465条）。这显然与无效合同有根本性的区别，因为根据《民法典》第155条的规定，无效合同“自始没有法律约束力”。可见，未生效合同已经具备法律约束力，只是不能发生当事人所追求的法律效力，即一方当事人无法请求另一方当事人履行合同约定的主要义务。
从《民法典》的规定看，未生效合同所具有的法律约束力首先表现为“行为人非依法律规定或者未经对方同意，不得擅自变更或者解除民事法律行为”（第136条第二款）；其次，在附生效条件合同的场合，未生效合同的法律约束力还表现为“当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就”（第159条）；最后，须经批准的合同在被审批机关批准前，虽然合同尚未生效，但“不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力”，“应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任”（第502条第二款）。据此，在合同有效但未生效的情况下，合同所具有的法律约束力不仅可以产生任何一方当事人不得擅自变更或解除合同以及不得恶意阻止或促成条件成就的消极义务，还可产生负有报批义务的一方履行报批手续等积极义务。
问题是，负有报批义务的当事人违反报批义务，究竟应承担何种性质的责任？《民法典》编纂完成前，因《合同法》未就报批义务以及当事人违反报批义务的后果作明确规定，故实践中对于报批条款的效力、违反报批义务是否应承担民事责任等问题，存在不同的意见。《合同法解释二》第8条试图有所作为，将违反报批义务的行为界定为《合同法》第42条第（三）项所称“其他违背诚实信用原则的行为”，并据此规定“人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任”。这一规定让不诚信履行报批手续的当事人无法轻松躲避责任，当然是一种进步，但是，从责任性质上看，该条确立的赔偿责任似属缔约过失责任，在范围上比违约责任的要小很多，不足以让恶意违约者付出应有的代价，其打完“两害相权取其轻”的算盘后，可能仍然会选择不履行报批义务。为此，最高人民法院于2010年发布的《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》（以下简称《外商投资企业解释一》）在规定“合同因未经批准而被认定未生效的，不影响合同中当事人履行报批义务条款及因该报批义务而设定的相关条款的效力”（第1条第二款）的基础上，采取“两步走”的措施对违反报批义务的行为进行救济：第一步，外商投资企业股权转让合同的受让人可以诉请转让方与外商投资企业履行报批义务（第6条第一款）；第二步，如果转让方和外商投资企业拒不根据人民法院生效判决确定的期限履行报批义务，受让方可另行起诉，请求解除合同并赔偿损失，且赔偿损失的范围包括股权的差价损失、股权收益及其他合理损失（第6条第二款）。显然，这一规定采取的是违约责任的思路，且这一思路已被《民法典》第502条第二款所采纳。据此，《民法典》施行后，应认定当事人违反报批义务所承担的责任在性质上属于违约责任。至于违约责任的承担方式，亦可参照《外商投资企业解释一》的规定，分两步进行：先由合同相对人请求负有报批义务的一方继续履行报批义务，在其拒不执行法院判决的情形下，再请求其承担违约损害赔偿责任。另外，需要说明的是，如果负有报批义务的当事人虽然履行了报批义务，但审批机关没有批准，此时合同将确定不发生当事人所追求的法律效力，而继续维持合同的法律约束力亦无必要，应允许当事人请求解除合同。2019年最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民纪要》）第39条、第40条对于上述问题均有明确规定，此处不再赘述。
03 区分原则与合同效力
无论是《合同法》还是《民法典》，均将影响合同效力的批准手续限制在“法律、行政法规”有规定的情形下。据此，如果批准手续并非“法律、行政法规”的规定而是地方性法规或者行政规章的规定，自不能将批准手续作为影响合同生效的要件。当然，此时批准手续虽然不影响合同的效力，但却可能会影响合同的履行或者权利的变动，因为当事人在未获得批准手续前，可能无法完成合同约定的义务。
在法律、行政法规不仅规定当事人应当办理批准手续，且明确规定合同自批准时生效时，例如《中华人民共和国矿产资源法》第6条规定当事人转让探矿权、采矿权须经批准，《探矿权采矿权转让管理办法》第10条进一步规定“批准转让的，转让合同自批准之日起生效”，批准手续的完成当然是合同的特别生效要件，未经批准，则合同未生效。有疑问的是，在法律、行政法规仅规定当事人应当办理批准手续，未明确规定合同自批准时生效时，批准手续是否构成合同的特别生效要件？此外，与《合同法》第44条第二款同时列举批准与登记不同，《民法典》第502条仅列举了批准，未再规定登记，但也在批准后保留了一个“等”字，这就带来如下问题：在法律、行政法规仅规定当事人应当办理登记手续，但未明确规定合同以登记为生效要件的情况下，登记是否构成合同的特别生效要件？笔者认为，上述两个问题，都涉及区分原则的适用。
我国民法最早确立区分原则，就是为了解决《合同法》第44条第二款的法律适用。由于《合同法》第44条第二款将登记与批准同时列举为影响合同生效的要件，导致司法实践常常误将未办理不动产登记的买卖合同、抵押合同等认定为未生效合同，从而严重影响到当事人的交易安全。为此，《合同法解释一》第9条规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”可见，该条在确立未生效合同这一概念的同时，严格区分了批准和登记。根据这一规定，法律、行政法规规定的登记在法律性质上可以区分为两类：一类是行政审批性质的登记；另一类则是公示方式性质的登记，如不动产登记。显然，《合同法》第44条第二款所称登记，应仅指行政审批意义上的登记。此种性质的登记不仅在数量上较少，且往往与批准规定在一起，例如国务院发布的《中华人民共和国外汇管理条例》第19条第一款规定：“提供对外担保，应当向外汇管理机关提出申请，由外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围须经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。申请人签订对外担保合同后，应当到外汇管理机关办理对外担保登记。”这里的登记，自应理解为行政审批性质的登记，而非公示方式性质的登记，故当事人未办理登记，在后果上应与未办理批准作相同处理。与此不同，尽管《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》均规定土地使用权或者房屋所有权发生变动，当事人应办理登记，但由于不动产登记仅仅是不动产物权的公示方式，其目的在于保护第三人的交易安全，因此只有发生物权变动，才有登记的必要，而买卖合同仅在当事人之间发生效力，故应将登记作为物权变动的生效要件，而非买卖合同的生效要件。
尽管《合同法解释一》第9条在将登记进行类型化的基础上确立了区分原则，即严格区分原因行为与物权的变动，明确将不动产登记作为物权变动的要件，而非原因行为的生效要件，但是，由于《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）第41条明确规定抵押合同自登记时生效，故即使依据《合同法解释一》第9条，亦应认为未办理登记的抵押合同为未生效合同。为彻底解决这个问题，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第15条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”显然，这一规定不仅适用于不动产买卖，也适用于不动产抵押，且根据《中华人民共和国立法法》第93条关于“有利溯及”的规定并参照《合同法解释一》第3条，这一规定亦应适用于《物权法》施行前订立的不动产抵押合同。
由于法律、行政法规规定的登记在法律性质上大多是各种民事权利的公示方式，行政审批性质的登记极为罕见，且《中华人民共和国外汇管理法》并未明确将批准或者登记作为对外担保合同的生效要件，而随着《境内机构对外担保管理办法》的废止和《跨境担保外汇管理规定》的实施，国家外汇管理部门就对外担保的管理也已过渡到程序性审核，《民法典》未再将登记与批准并列规定为影响合同生效的要件，也就可以理解了。就此而言，《民法典》施行后，登记仅仅是权利变动的要件，而非合同的生效要件。至于法律、行政法规虽然规定当事人应当办理批准手续，但没有明确规定合同自批准时生效，批准手续是否影响合同效力的问题，作为一种可供选择的方案，在涉及民事权利变动的交易中，亦可贯彻区分原则，即认为批准手续只是合同履行或者权利变动的要件，而非合同的生效要件。也正因如此，《民法典担保解释》不仅未继续将批准或者登记作为影响对外担保合同效力的因素予以规定，而且明确规定抵押人以划拨土地上的建筑物抵押或者以划拨土地使用权抵押，当事人均不得以未经批准为由主张抵押合同无效或者未生效。《破产财产批复》的修改以及原《土地使用权解释》第11条的删除，亦旨在表达上述思路。
需要说明的是，虽然上述司法解释基于区分原则，没有将批准手续作为转让合同或者抵押合同的生效要件，但只有在当事人已经完成登记手续后，才能认定当事人已经取得相应的物权。也就是说，批准手续虽然不影响合同的效力，但当事人是否办理批准手续，可能会影响登记机构是否办理登记，从而影响到物权的变动。例如，在当事人以划拨方式取得的建设用地使用权抵押的情形下，《民法典担保解释》第50条在规定抵押人不得以未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效的同时，亦明确规定只有在已经办理抵押登记的情况下，债权人才能主张行使抵押权。
此外，值得注意的是，在当事人无权处分的情形下，虽然《民法典》亦贯彻区分原则，未再将处分权作为影响买卖合同、抵押合同等原因行为的生效要件，但这并不意味着买卖合同、抵押合同等原因行为有效，且当事人已经交付标的物或者办理登记，物权就一定会发生变动。根据《民法典》第311条的规定，处分权虽然不影响买卖合同的效力，但却会影响物权的变动——在行为人无权处分的情形下，如果行为人事后没有取得处分权或者得到权利人的追认，而受让人也不满足善意取得的条件，则真正权利人有权追回标的物，这就意味着物权没有发生变动。也就是说，合同有效加上交付或者登记，仅仅是物权变动的必要条件，但不是充分条件。物权发生变动，除合同有效并完成公示方式外，还需要行为人有处分权。
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