两包“过期鸡腿”引发的巨额罚款
——浅谈食品安全的重要性
一、案情简介
2018年8月24日，某市市场监督局接举报人举报，称其在某大卖场买到了一包过期的“某某”牌盐焗鸡腿，要求执法人员立即去现场。执法人员在大卖场店内销售货架上查获一包过期的“某某”牌盐焗鸡腿（生产日期：2018年1月16日；保质期：180天）。执法人员当场扣押了上述超过保质期的食品，并于当天对该案进行立案调查。
2018年9月29日，某市监局向大卖场作出行政处罚事先告知书，告知其拟处罚的内容为：1、没收超过保质期的“某某”牌盐焗鸡腿1包；2、罚款5万元。并告知大卖场有陈述、申辩的权利。10月23日，将告知书向大卖场送达。10月24日，大卖场经营者提出本案系有人故意栽赃嫁祸，将过期的食品掉包放置店内并向公安机关报案，但经公安机关调查后未发现上述情况。
故2018年11月27日，某市监局作出行政处罚决定，认为在大卖场销售货架上查获一包过期的鸡腿，其行为违反《食品安全法》之规定，构成经营超过保质期的食品。因当事人能在规定时间内接受询问，配合检查，违法行为时间短，社会危害程度小，且未有主观故意，有可以从轻处罚的情节。
根据《行政处罚法》及《食品安全法》的规定，对大卖场作出如下处罚：1、没收超过保质期的“某某”牌盐焗鸡腿1包；2、罚款5万元。并告知其申请复议或提起诉讼的权利和方式。
2019年5月29日，大卖场向某县人民法院提起行政诉讼，8月9日本案公开开庭审理，并于8月19日判决驳回大卖场的所有诉讼请求。
二、案例分析
本案的争议焦点主要有两个：
1、大卖场是否存在经营超过保质期的食品的行为，即是否被栽赃掉包；
2、某市监局作出的行政处罚决定适用法律是否正确，是否处罚过重。
1、市检局根据消费者的举报，赶赴现场执法，在大卖场销售货架上查获一包过期的鸡腿，大卖场经营者对该事实并无异议，仅辩称怀疑系他人“掉包”而被栽赃。大卖场为此曾向公安机关报案，接到报案的公安机关经调查认为，现有证据无法判断向市监局举报大卖场销售过期食品的举报人有掉包嫌疑，已终止该警情调查。
市检局在作出处罚决定前，对大卖场在申辩意见书中有关怀疑被掉包的陈述内容，特意向公安机关进行过咨询，已尽到审慎调查义务。大卖场应当就其主张的事实，即被查获的过期鸡腿系他人掉包举证，但其提交的证据不足以认定该事实成立。故，对于大卖场的有关抗辩意见，审理法院不予采纳。
2、大卖场辩称，案发后其积极配合调查，并表示今后将改进相关工作，其行为符合《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形。
但，本案系食品安全管理范畴，《食品安全法》相对于《行政处罚法》系特别法，《食品安全法》对经营超过保质期食品行为的法律责任已经作出了相应的规定，故应当优先适用该法。根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项规定，考虑大卖场违法行为的危害程度、配合调查等实际情况，给予其五万元的从轻处罚，适用法律正确，处罚适当。
三、总结与建议
本案的发生原因主要是食品经营者对食品安全问题以及食品经营规范不够重视，《食品安全法》第五十三条、第五十四条等规定，明确要求食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明，建立食品进货查验记录制度，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。
本案当事人在调查过程中无法提供完整的进货以及销售管理账目、清单等，表明其在执行食品安全管理制度方面存在疏漏，此次出现销售过期食品并非偶然事件；倘若，当事人有健全的进货及销售台账，即使出现当事人所述的系举报人恶意掉包栽赃的行为，当事人也能自证其说，不给可能存在的“职业打假人”可乘之机。
此外，作为普通老百姓或经营者而言，两包鸡腿的价值不过区区十几、二十几块钱，却被处以5万元之巨额罚款，不管是从情感出发还是心理定位出发都是难以接受的，违法经营的货物价值与罚款数额相差悬殊，第一反应肯定是质疑该处罚金额的正当性与合理性。
然而，从立法宗旨来看，该处罚合情、合理、合法。本案的处罚涉及到行政法中的比例原则，即行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。该原则要求行政主体作出的行政行为首先必须是合法的，然后赋予了行政主体一定的自由裁量权。
具体到本案，根据《食品安全法》第一百二十四条：“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”之规定，市检局根据自由裁量权结合案件实际情况在罚款5万元至10万元之间，选取最低5万元的数额符合比例原则，当事人要求突破下线的诉请，无事实与法律依据。
近年来，食品安全领域暴露出一系列的问题，百姓对于食品安全的关注度亦日益提高，在此背景下，立法部门自2009年制定、发布实施《食品安全法》以来，分别于2015年与2018年已经作出了两次修改，其中着重需要注意的是，针对“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的”并处罚款金额由原来的“二千元以上五万元以下”提高到“五万元以上十万元以下”。显然，立法机关希望通过加大惩罚力度的方式来要求食品生产、经营者严格遵守《食品安全法》等相关法律法规，规范生产经营活动，保证食品从源头到消费者食用整个过程安全可靠。
“民以食为天，食以安为先”，食品安全是一项关系国际民生的“民心工程”，直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定。保障食品安全是一项复杂的系统工程，从生产到流通再到消费，各个环节都要抓好；从政府到企业到消费者，人人都要明白，家家都要参与。
作者：张军 律师，泽大平湖分所
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