《工程总承包管理办法》给建筑行业带来的三大冲击

《工程总承包管理办法》
给建筑行业带来的三大冲击

2019年的最后一天，一则重磅消息为建筑行业送来了新年“大礼”：历经两年时间、两次征求意见，住建部、国家发改委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称“总包管理办法”），并确定于2020年3月1日正式实施。总包管理办法全文28条，条文本身没有太多新的法律概念或者逻辑需要从法律适用层面进行分析解读，而更多的是对建筑行业理念更迭和能力提升提出了新要求，需要行业认真学习、深刻领会、积极应对。

一、青山遮不住，毕竟东流去

传统的施工总承包业务的繁荣，是英国古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中论及的社会分工的效应。传统的施工总承包业务在精细分工模式下带来行业快速发展的同时，也产生两大弊病：一是在单体项目建设中由于存在工程设计、采购、施工各主要环节的分离，导致各主体间的工作推诿和责任界线模糊，从而造成工程建设周期的拖长和投资效益的降低；二是在行业方面，中国建筑企业全过程统筹建设能力较差，技术能力较弱，在国际建筑市场的竞争力不强。

一方面市场需要能提供设计、采购和施工的集合，形成建筑产品全过程服务的企业，以简化建设单位的管理，明确责任主体，减少设计、采购和施工的交叠，以达到缩短项目建设周期、提高工程质量和投资效益的目的；另一方面国家希望培育具有融资、设计、施工和运营维护等综合能力的国际型工程公司，推动建筑企业走出去，参与国际竞争。

正是在上述背景下，一系列改革措施紧锣密鼓的出台。1984年，工程总承包首次被纳入国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》。2005年，原建设部等六部委颁布《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，提出要大力推动工程总承包建设方式。2014年，住房城乡建设部先后批准若干省市开展工程总承包试点。2017年，国务院办公厅下发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，再次提出了要“加快推进工程总承包”，并作为建筑业改革发展的重点之一。2017年，住房城乡建设部印发关于《建筑业发展“十三五”规划》，强调要“培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业”。直至现今颁布实施总包管理办法，国家政策层面已呈“山雨欲来风满楼”之势。

二、惊涛拍案，卷起千堆雪

何谓“工程总承包”？总包管理办法第三条对此作出明确定义：“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”

尽管传统的施工总承包模式并不会从市场上消失，但在“强者通吃”的时代，一但工程总承包企业培育成熟，普通的施工企业将在市场竞争中处于劣势，并最终被取代，这也为时不远。那么，总包管理办法对传统施工企业的理念和能力的冲击是什么呢？

（一）对计价模式的冲击：从工程量清单计价到总价包干

总包管理办法第十六条规定：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”传统施工总承包模式下，主要采用工程量清单计价，固定单价；而工程总承包模式主要采用总价合同。

这两个价格模式下发承包双方所承担的价格风险截然不同：综合单价计价模式下，除了工程量按实结算外，施工企业还有一系列办法要求建设单位调增合同价款，其结果往往出现预算超概算、结算超预算的情况，受外界诟病的 “低价中标、高价索赔” 却成了施工企业盈利的主要方式。

在总价合同模式下，总包管理办法规定了五类风险属于建设单位（具体包括：主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；不可抗力造成的工程费用和工期的变化），其它风险均属于承包人承担。在此情况下，承包人通过索赔的增加合同价款的道路基本被堵死。

当然，风险和收益相伴相随，在总价合同模式下，总承包人可以在保障建设项目各项功能前提下，通过优化设计节约成本，通过加强管理提高效益。当然，这项工作更加考验总包人的综合实力。

（二）对企业资质的冲击：从“单资质”到“双资质”

总包管理办法第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”这条款实施被业界称为工程总承包企业“双资质”时代的来临。

目前的建筑企业，单一资质为绝大多数，绝大部份企业要么具备施工资质，要么拥有设计资质。建筑施工企业与建筑设计企业虽同属建筑行业，但两者从人力资源、知识结构、资本构成等方面却泾渭分明。虽然本次总包管理办法提出“设计、施工”资质可以互认，但必须符合企业资质条件。

总包管理办法第十二条对此作出了具体规定：“鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。”

众所周知，施工企业是重资产行业，有极其严格的标准，目前大多数设计企业欲通过审批取得施工企业资质的成功率较低。另外，虽然设计企业兼并施工企业是一个快捷路径，但“蛇吞象”难度极大。相反，施工向上游延伸通过兼并设计企业获得资质较容易。

“双资质”并不意味着资质简单的一加一，而需要总承包企业能聚集并有机整合人才，能将设计和施工进行深度融合。“双资质”也意味着工程总承包单位应当具有更高的与承接工程相类似的设计、施工相应业绩、项目管理能力、财务和风险承担能力，这对原单一的设计类企业和施工类企业均是个挑战。

（三）对项目经理能力的冲击：从专业人才到复合性专家

总包管理办法第二十条规定了工程总承包项目经理应当具备的“硬件”条件：取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师。总包管理办法同时规定工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。上述要求将导致短期内工程总承包项目经理将成为稀缺资源。

国家设立工程总承包“单位+人员”制度，在单位方面设定工程总承包设计施工“双资质”制度，在人员方面强化对项目经理任职条件和在职情况的约束，对于变革我国传统的工程设计和施工相分离的“两张皮”、防控质量安全事故和责任边界不明带来的种种弊端具有重要的现实意义。 高标准、高要求下的项目经理资格，对项目经理本人和所在企业，均带来巨大的冲击。

三、千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金

一百多年前，狄更斯在《双城记》的开头便写道：“这是最好的时代，也是最坏的时代”，这也可以来形容我们所处的时代——激烈的市场竞争，层出不穷的改革措施，使人分秒不可懈怠，时代促使你要么涌立潮头，要么被时代淘汰，别无它途。

总包管理办法第一条就揭示其颁布施行的目的在于“规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益”。

可以预见，总包管理办法将打破建筑行业原有的生态格局，对行业进行重新洗牌，同时也预告着建筑行业将进入了一个全新的时代——工程总承包时代。随着工程总承包时代的到来，在“适者生存，优胜劣汰”的生存法则下，建筑行业必将涌现出一批新的引领者。

作者：陈加曹 律师，高级合伙人，民商疑难案件工作室，建筑工程与房地产工作室
林维钢 律师，民商疑难案件工作室